แนวคิดการจัดการร่วม (Co-management) ในการจัดการประมง
แนวคิดการจัดการร่วมในการจัดการประมง ได้พัฒนามาจากข้อถกเถียงถึงช่องว่างในการจัดการการประมงโดยชุมชนกับการจัดการโดยรัฐ ซึ่งทั้ง 2 รูปแบบยืนอยู่คนละขั้ว ทั้งๆ ที่ต่างมีจุดแข็งที่น่าจะมาบูรณาการร่วมกันได้ แต่เมื่อต่างฝ่ายต่างปฏิบัติ กลับมีจุดอ่อนที่ทำให้ได้ผลน้อยมากในทางปฏิบัติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการจัดการโดยรัฐที่เน้นการออกกฏหมาย และการบังคับใช้กฏหมายเป็นหลัก มักมีปัญหาการยอมรับไม่เต็มที่ของคนในชุมชนที่ใช้ทรัพยากรอันเนื่องมาจากกฏหมายและระเบียบบางประการ ไม่สอดคล้องกับวิถีชีวิตและความจำเป็นในการดำรงชีพของคนในชุมช และฝ่ายรัฐบเองขาดกลไกที่มีประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎระเบียบต่างๆ ที่กำหนด ในขณะเดียวกัน การจัดการโดยชุมชนที่อยู่บนฐานของวัฒนธรรมและภูมิปัญญาท้องถิ่นไม่มีฐานทางกฎหมายรองรับ มีสถานะที่ไม่มั่นคงและไม่ได้รับการยอมรับอย่างเป็นทางการ จึงมีผู้เสนอแนวคิดที่บูรณาการ 2 รูปแบบดังกล่าวนี้เข้าด้วยกัน โดยมีหลักการสำคัญดังต่อไปนี้
- ตั้งอยู่บนหลักการมีส่วนร่วมในระบบประชาธิปไตย โดยเน้นให้ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการตัดสินใจเลือกแนวทางในการดำรงชีพ
- การมีส่วนร่วม ตั้งอยู่บนพื้นฐานของวัฒนธรรม ธรรมเนียมปฏิบัติของท้องถิ่นและสภาพการณ์ที่แท้จริงของท้องถิ่น ทั้งด้านทรัพยากร เศรษฐกิจ สังคม และการเมือง
- ตั้งอยู่บนพื้นฐานของประสิทธิผล (Effectiveness) และประสิทธิภาพ (Efficiency) ในการจัดการ โดยอาจมีการปรับปรุงระเบียบต่างๆ รวมทั้งเปิดโอกาสให้ชุมชนเข้ามาร่วมในการวางแผน และการดำเนินการให้สามารถปฏิบัติตามกฎระเบียบต่าง ๆ ได้ดีขึ้นและลดค่าใช้จ่ายในการดำเนินการ
ระดับการมีส่วนร่วมระหว่างฝ่ายชุมชนกับฝ่ายรัฐ อาจจะแตกต่างไปตามสภาพปัญหาและความจำเป็น โดยเน้นให้มีการดำเนินการอย่างเป็นกระบวนการ เพื่อไปสู่ข้อตกลงร่วมกันทั้งในแง่กฏเกณฑ์และวิธีปฏิบัติ ในบางกรณี ข้อตกลงเหล่านี้อาจจะต้องถึงจขั้นการปรับปรุงแก้ไขกฏระเบียบที่มีอยู่แล้วให้เหมาะสม เพื่อให้ทรัพยากรประมงได้รับการฟื้นฟูให้สามารรถใช้ประโยชน์ได้อย่างยั่งยืนและเป็นที่ยอมรับของชุมชน หากสามารถดำเนินการถึงขั้นนี้ได้ เชื่อว่าคนในท้องถิ่นจะยอมรับปฏิบัติได้ดีกว่า ดังนั้น การจัดการฟื้นฟูทรัพยากรประมงจะได้ผลและมีประสิทธิภาพดีกว่าการขจัดการโดยรัฐฝ่ายเดียว จึงเป็นแนวคิดที่น่าสนใจมากแนวคิดหนึ่งที่ควรปรับใช้กับการจัดการทรัพยากรประมงแบบมีส่วนร่วมในประเทศไทย (สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่วแวดล้อม, 2548: 104-105)
โครงการนำร่องเรื่องสิทธิการประมงหน้าบ้านในอำเภอบางสะพานและอำเภอบางสะพานน้อย
โครงการนำร่องเรื่องสิทธิประมงหน้าบ้าน เป็นผู้บุกเบิกในเรื่องการจัดการทรัพยากรชายฝั่ง ชาวประมงชุมชนขนาดย่อมได้รับการส่งเสริให้มีส่วนรับผิดชอบในการกำหนดกฏระเบียบสำหรับท้องถิ่นตนเอง อันที่จริงแล้ว สิ่งที่สำคัญเร่งด่วนมากกว่านี้คือการเรียกร้องให้มีการใช้ทรัพยากรประมงในพื้นที่ที่กำหนด กระนั้นก็ดี เรื่อง “สิทธิประมงหน้าบ้าน” ได้ทำให้ชาวประมงเกิดความสับสนและไม่ไว้วางใจวัตถุประสงค์ของโครงการมากยิ่งขึ้น ยิ่งไปกว่านั้นการบังคับใช้กฏหมายและบทบัญญัติว่าด้วยการประมงก็ยังไม่เข้มแข็งพอ ชาวประมงท้องถิ่น รู้สึกผิดหวังกับการให้การสนับสนุนสถาบัน และข้อกฎหมายที่มีต่อโครงการนำร่องเรื่องสิทธิการทำประมงยังไม่ชัดเจน
หากไม่มีประชามติร่วมกันระหว่างชาวประมงท้องถิ่นเดียว หรือระหว่างชาวประมงในท้องถิ่นและต่างท้องถิ่นแล้ว โครงการนำร่องใดๆ ก็ยากที่จะประสบผลสำเร็จในเรื่องสิทธิการทำประมงหน้าบ้านได้หากไร้ซึ่งการให้ความสนับสนุนด้านกฏหมาย ในการบังคับใช้กฎหมายและข้อบังคับต่างๆ แล้วก็เป็นการยากที่จะทำโครงการนำร่องใด ๆ คงอยู่ได้
ความพยายามที่จะนำเสนอเรื่องสิทธิประมงหน้าบ้านไม่ว่าจะเป็นลักษณะใดก็ตามจะไม่บังเกิดขึ้นตราบในที่รัฐบาลไทยยังไม่แก้ไขพระราชบัญญัติและข้อบังคับปัจจุบันเสียก่อนโครงการสิทธิการทำประมงหน้าบ้านนับว่าเป็นเรื่องท้ายก็จริง แต่ย่อมไม่เหมาะสมกับเวลานี้หากขาดความเข้าอกเข้าใจของประชาชนแล้ว การกำหนดการใช้ทรัพยากรในพื้นที่ที่กำหนดจะเป็นไปได้ยากในพื้นที่โครงการ
ทิศทางใหม่ของการกระจายอำนาจและกฎหมายประมงฉบับใหม่
การกระจายอำนาจและออกกฏหมาย
- ปัจจุบันการกระจายอำนาจกลายเป็นหัวข้อสำคัญที่สุดของการปกครองของไทย โดยรัฐบาลทำการกระจายอำนาจด้วยการจัดตั้ง อบต. ขึ้นในปี 2537 โดยปกติการปกครองของประเทศไทยเป็นแบบจากบนลงล่าง กล่าวคือจากจังหวัดไปสู่อำเภอและไปสู่ตำบล แต่กลไกการกระจายอำนาจจะเริ่มการถ่ายทอดอำนาจไปสู่ระดับท้องถิ่นโดยผ่าน อบต. ซึ่งบุคคลที่จะมาทำหน้าที่บริหาร อบต. ทั้งหมด ซึ่งจะทำงานร่วมมือกับเลขานุการและพนักงานของ อบต. หน้าที่ของ อบต. ได้แก่การพัฒนาชุมชน ดูแลสวัสดิการของชาวบ้าน การเก็บภาษีท้องถิ่น การจัดสรรงบประมาณและยังทำหน้าที่หหลายอย่าง แทนที่ว่าการอำเภอ
- การบริหารระดับท้องถิ่นของไทย อยู่ภายใต้ความรับผิดชอบของที่ว่าการอำเภอ ซึ่งมีหน่วยงานมาจากกระทรวงต่างๆ ทำงานร่วมกับอำเภอโดยมีนายอำเภอเป็นหัวหน้าบริหาร ในส่วนของการจัดการประมงในแต่ละเขตอำเภอ เช่น การจดทะเบียนการทำประมง การเพาเลี้ยงสัตว์น้ำและส่งเสริมการประมง เป็นหน้าที่ของประมงอำเภอ ซึ่งรับนโยบายการทำงานมาจากประมงจังหวัด
- การบริหารระดับท้องถิ่นในปัจจุบันได้มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว โดยกระบวนการทางความคิด (Polarization) อย่างไรก็ตามการเปลี่ยนแปลงดังกล่าว ยังไม่มีความชัดเจนเห็นได้จากการกระจายอำนาจ และการลดหน้าที่ของหน่วยงานระดับท้องถิ่น การดำเนินงานต่างๆ ของที่ว่าการอำนาจ จะถูกโอนย้ายไปจังหวัดและ/หรือ อบต. โดยหน่วยงานบางส่วนของที่ว่าการอำเภอจะเข้าไปรวมกับจังหวัด ซึ่งเป็นสิ่งที่ต้องจับตามมอง ในระยะแรกๆ อบต. ต้องเป็นผู้รับผิดชอบการพัฒนาชุมชน และงานบริหารหลายๆ ด้าน โดยชุมชนและชาวบ้านมีโอกาสมากขึ้นในการมีส่วนร่วม ในการวางแผนพัฒนาทางด้านเศรษฐกิจและสังคม การดำเนินการตามแผนพัฒนาฯ พร้อมกับการเข้าถึงแหล่งเงินกู้เพื่อนำมาลงทุน ในการผลิตและการปรับปรุงคุณภาพชีวิตและความเป็นอยู่ สำหรับการประมงชายฝั่งหรือประมงพื้นบ้าน อบต. และเครือข่ายของ อบต.อาจเป็นหน่ยงานที่ต้องจัดการด้านประมงชายฝั่งโดยได้รับ คำแนะนำจากสำนักงานประมงจังหวัด
 กฏหมายประมงฉบับใหม่
สำหรับประเทศไทย รัฐบาลยังมีอำนาจเต็มที่ในการควบคุมการจดทะเบียนและกิจกรรมต่างๆ ที่เกี่ยวกับประมงในเขตน่านน้ำไทย กฎหมายประมงฉบับปัจจุบันและกฎหมายข้อบังคับไม่ได้เจาะจง ถึงเรื่องกลไกและกระบวนการการจัดการทรัพยากรชายฝั่งในระดับท้องถิ่น ความสำคัญและการมีส่วนร่วมของชาวประมงและผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง รวมถึงการไมได้มอบหน้าที่และบทบาทการจัดการให้กับหน่วยงานในระดับท้องถิ่น ซึ่งกฏหมายฉบับดังกล่าวไม่มีการปรับปรุงแก้ไขเป็นเวลานานแล้ว การออกกฏหมายและระเบียบข้อบังคับจะให้อำนาจเต็มกับผู้ว่าราชการจังหวัด รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และอธิบดีกรมประมง ในการควบคุมและจัดการกิจกรรมทางการประมงและการเพาะเลี้ยงสัตว์น้ำ อย่างไรก็ตามประมงพาณิชย์และประมงพื้นบ้านไม่สามารถหาข้อตกลงในเรื่องความขัดแย้งต่างๆ ได้ ภายใต้กรอบกฎหมายดังกล่าวซึ่งควรที่จะมีการแก้ไขโดยกระบวนการทางกฎหมายที่เหมาะสม
รัฐบาลไทยได้พิจารณากฎหมายประมง พ.ศ. 2549 และออกกฏหมายประมงฉบับใหม่ขึ้นมาถึงแม้ยังไม่ได้ประกาศใช้ก็ตาม กรมประมงได้เสนอแนะกลยุทธและรูปแบบเพื่อการจัดการทรัพยากรชายฝั่ง โดยในขั้นแรกได้ทำการแบ่งเขตน่านน้ำไทยเป็น 2 ส่วนได้แก่เขตเศรษฐกิจจำเพาะและเขตประมงชายฝั่งถึงแม้ว่าจะมีการแสดงความไม่เห็นด้วยในการกำหนดแนวเขตการประมงชายฝั่งด้วยระยะขึ้นลงสูงสุดและต่ำสุดของระดับน้ำ แต่การกำหนดแนวเขตชายฝั่งก็ยังต้องทำการปฏิบัติและขยายพื้นที่ต่อไป ขั้นที่สองชุมชนที่ถูกจัดตั้งถูกเลือก จะกลายเป็นหน่วยเบื้องต้นในการจัดการประมงชายฝั่ง พื้นที่ชายฝั่งของชุมชนที่ถูกจัดตั้ง/ถูกเลือกหมายถึงพื้นที่ทางกายภาพที่ถูกกำหนดโดยกระทรวงฯ หรืออธิบดีกรมประมง สำหรับชุมชนที่ถูกจัดตั้ง/ถูกเลือกจะได้รับสิทธิและมีหน้าที่รับผิดชอบในการจัดการและดำเนินการอย่างเหมาะสมเพื่อความยั่งยืนของทรัพยากรสัตว์น้ำ ขั้นที่สามคณะกรรมการประมงในระดับท้องถิ่นเป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบเรื่องการจัดการและประสานภายใจของเขตที่ตนดูแล คณะกรรมการประกอบด้วย ชาวประมง ชุมชน จังหวัดและเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นซึ่งต้องทำงานร่วมกันเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของการจัดการ การอนุรักษ์และการพัฒนาทรัพยากรในพื้นที่ที่กำหนด คณะกรรมการท้องถิ่นมีอำนาจพิเศษในการ ออกกฏระเบียบการใช้ทรัพยากรในพื้นที่ที่กำหนด คณะกรรมการท้องถิ่นมีอำนาจพิเศษในการออกกฏระเบียบการใช้ทรัพยากรสัตว์น้ำในพื้นที่กำหนด รวมทั้งการออกใบอนุญาตเพื่อการจัดการโดยชุมชน โดยเสนอกระทรวงหรืออธิบดีกรมประมงให้ร่างเป็นกฏหมายใหม่ โดยกฏหมายใหม่จะกำนดให้ชุมชนมีหน้าที่รับผิดชอบและสิทธิกฎหมายเพื่อการควบคุมและการจัดการกิจกรรม ทางการประมงภายในพื้นที่กำหนด สมาชิกของชุมชนสามารถเข้าร่วมในกระบวนการตัดสินใจเพื่อการจัดการทรัพยากรประมงชายฝั่ง ในขณะที่การบังคับใช้กฏหมายเพื่อควบคุมพื้นที่ชุมชนจะดำเนินการพัฒนาการจัดการตามหน้าที่ ดังนั้นความจำเป็นของการอภิปรายเพื่อการจัดการและการประสานงานโดยพิจารณาจากความรับผิดชอบและการติดต่อระหว่างชุมชนที่กำหนด และคณะกรรมการประมงท้องถิ่นอาจจะมีหน่วยจัดการหลายรูปแบบ ซึ่งขึ้นอยู่กับประเภทของการประมง ชีววิทยา กายภาพ และสภาวะสังคมและเศรษฐกิจ การประกาศใช้กฏหมายประมงใหม่อาจช่วยให้ตำบลกลายเป็นหน่วยงานที่ทำหน้าที่จดทะเบียนแทนประมงอำเภอและประมงจังหวัด ในความเป็นจริงแล้วที่ว่าการอำเภอไม่สามารถจัดการทุกกิจกรรมหรือหน้าที่ได้อย่างสมบูรณ์เนื่องจากขาดทั้งงบประมาณและบุคลากร
หน่วยจัดการชุมชนและบทบาทของหน่วย
สิ่งที่สำคัญที่สุดไม่ใช่การจัดการองค์กรแต่เป็นการสร้างองค์กรที่มีประสิทธิภาพ เพื่อที่จะผลักดันชาวประมงและผู้ใช้ทรัพยากรให้เข้าใจวัตถุประสงค์ของการดำเนินการในระดับตำบล ประเด็นที่องค์กรและกิจกรรมของหน่วยจัดการควรมีการพิจารณาอย่างลึกซึ้ง
- องค์กรพื้นฐานระดับหมู่บ้านและสมาชิกทั่วไปภายใต้ระบบบริการระดับท้องถิ่น หน้าที่ของหมู่บ้านเหมือนหน่วยบริการเบื้องต้น ซึ่งอยู่ระดับชาวบ้านกับ อบต. และครอบคลุมถึงระดับท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องหน่วยบริหาร ระดับหมู่บ้านต้องเปิดโอกาสให้ผู้สนใจสามารถเขาร่วมเป็นสมาชิก
- พื้นที่ดูแลของหน่วยการจัดการชุมชนหมู่บ้าน ไม่ควรมีการแบ่งแยกสมาชิกของแต่ละหมู่บ้าน ตัวอย่างเช่น บ้านหมู่ที่ 1 และหมู่ที่ 6 เป็นหมู่บ้านที่อยู่ติดกัน อีกทั้งมีลักษณะทางกายภาพสิ่งแวดล้อมและสภาพสังคมวัฒนธรรมที่เหมือนกัน ชาวประมงส่วนใหญ่จอดเรืออยู่บริเวณทางเดียวกัน และทำการประมงในแหล่งประมงเดียวกัน สมาชิกในหมู่บ้านมีส่วนร่วมในการจัดการแลฝึกอบรมเดียวกัน
- การเพิ่มหน้าที่ในการจัดการทรัพยากร การถ่ายโอนกลุ่มที่มีอยู่และกลุ่มที่จัดตั้งใหม่ การจัดตั้งกลุ่มใหม่ไม่มีความจำเป็น ถาหากว่าการบริหารของหมู่บ้านนั้นได้รับความร่วมมือจากชุมชนในการจัดการทรัพยากร โดยการทำหน้าที่หลายอย่างในการจัดการทรัพยากรจะคุ้มค่า และมีประสิทธิภาพโดยเฉพาะพื้นที่ที่ประกอบด้วยครัวเรือนประมงเป็นจำนวนมาก ในกรณีอื่นชาวประมงและผู้ใช้ทรัพยากรได้จัดตั้งกลุ่มชาวประมงที่มีอยู่ในปัจจุบันให้เป็นหน่วยจัดการ ซึ่งเหมาะสมและไม่สิ้นเปลืองค่าใช้จ่ายเหมือนกับการจัดตั้งกลุ่มใหม่ แต่กลุ่มประมง
- การรวมกันเฉพาะกลุ่มประมง หน่วยการจัดการชุมชนเป้นสมาชิกพื้นฐานของพื้นที่ประเภทที่ทำประมงชั่วครั้งชั่วคราว นี้ไม่ได้หมายถึงความไม่จำเป็นในการจัดการชาวประมงประเภทนี้อีกต่อไป พวกเกษตรกรเพาะเลี้ยงสัตว์น้ำ (เลี้ยงปลากระพง, เลี้ยงหอย) ได้จัดตั้งกลุ่มขึ้นแล้วกลุ่มนี้คาดหวังไว้ว่าจะทำหน้าที่จัดการพื้นที่และหน่วยจัดการประมงจะประสานงานและทำงานร่วมกันเพื่อแก้ปัญหาที่แตกต่าง ซึ่งหน่วยเหล่านี้สนับสนุนประเภทที่ให้ผลตอบแทนและไม่ให้ผลตอบแทน อาจมีข้อขัดแย้งในหลักการจัดการองค์กร และกิจกรรม
เอกสารอ้างอิง
การกระจายอำนาจ : การมีส่วนร่วมของชาวบ้านและบทบาทที่เพิ่มขึ้นของหน่วยงานของรัฐในระดับท้องถิ่นต่อการจัดการทรัพยากรประมงชายฝั่ง
มาซาฮิโร ยามาโอะ, 2546
การสัมมนาวิชาการ แนวทางในการพัฒนาด้านการจัดการทรัพยากรประมงชายฝั่ง จากโครงการจัดการทรัพยากรประมงชายฝั่งโดยชุมชน อ.ปะทิว จ.ชุมพร ศูนย์วิจัยและพัฒนาประมงทะเลอ่าวไทยตอนกลาง จ.ชุมพร ระหว่างวันที่ 19-21 กุมภาพันธ์ 2546
|
